Relasi Birokrasi dan Demokrasi
Sesungguhnya, apapun bentuk pemerintahannya, birokrasi akan tetap ada. Ramses II (Fir’aun), Nebukadnezar, Shih Huang-ti, Khalifah Abbasiyah, Franco, Hugo Chaves, Soeharto, bahkan Joko Widodo, seluruhnya tidak akan bisa menjalankan administrasi pemerintahan tanpa didukung kerja birokrasi. Seperti dikemukakan Farazmand (2009), sejak era kuno hingga modern, apapun bentuk kerajaannya, birokrasi tetap hadir kendati dengan kinerja yang berbeda-beda. Tidak pernah ada birokrasi yang sepenuhnya legal-rasional baik di masa lalu, kini, dan datang, birokrasi secara epistemologis selalu menjadi alat dari pemegang kekuasaan politik dalam menjalankan roda pemerintahannya.
Dengan demikian, birokrasi adalah entitas faktual, baik dalam sistem pemerintahan kekhalifahan, otoritarian, kediktatoran, hingga negara modern saat ini yang menyebut dirinya demokrasi. Selalu terjadi persinggungan antara birokrasi dengan apapun jenis pemerintahan yang ada.
Di Indonesia misalnya, kinerja yang ditunjukkan birokrasi selalu berbeda dimasa rezim Soekarno, Soeharto, Habibie, Abdurrahman Wahid, Megawati Soekarnoputri, Susilo Bambang Yudhoyono, hingga Joko Widodo. Kinerja birokrasi selalu diarahkan menurut kebijakan politik dari masing-masing kepala pemerintahan (pejabat politik) yang berkuasa, yang kendati secara umum dapat disebut demokrasi tetapi secara epistemologis dibangun dengan asumsi-asumsi yang berbeda.
Pada titik bahasan ini perlu bagi kita untuk menetapkan dimana posisi birokrasi dan demokrasi seharusnya.
Birokrasi adalah alat yang dipergunakan pejabat politik untuk mengimplementasikan tujuan-tujuan rezim yang telah ditetapkan.
Demokrasi berkenaan dengan tata cara pemilihan para pejabat, penentuan tujuan (target) suatu rezim pemerintahan, dan bagaimana cara akuntabilitasnya terhadap para konstituen.
Jadi, demokrasi ada dalam aras input sistem politik, sementara birokrasi ada dalam aras output sistem politik.
Posisi birokrasi menjadi krusial, karena apapun tindakan yang dilakukan akan dievaluasi oleh publik dan menjadi bahan masukan bagi input sistem politik kembali.
Mengenai relasi antara birokrasi dan demokrasi coba dijelaskan oleh Riggs (2001). Riggs menyatakan asumsi dikotomis yang ingin memisahkan antara masalah politik (dalam demokrasi) dan administrasi negara yang dijalankan birokrasi adalah suatu mitos. Secara tegas, Riggs menyatakan bahwa pemisahan aktual dalam kenyataan pemerintahan sehari-hari tidak pernah ada. Birokrasi dijalankan oleh birokrat, dan birokrat memperoleh political power dari pejabat politik yang diangkatnya.
Lanjut Riggs tidak ada birokrat yang netral. Birokrat merupakan subordinat dari pejabat politik,siapapun pejabat politik yang kebetulan berkuasa. Riggs menyatakan bahwa birokrasi sendiri adalah:“ … all appointed officials regardless of their tenure in office, their civil/military status or their rank … public bureaucracy always perform both administrative and political (including nonpartisan) roles … we need to consider their political roles, and conversely, to understand their political function we need to think about their administrative roles also” (Riggs2001:816).
Riggs juga mengamati bahwa dalam sistem presidensial, presiden dapat memilih menteri berdasarkan meritokrasi dan birokrasi sendiri tidak bisa dilepaskan dari politik. Para birokrat karir di Amerika Serikat misalnya, sadar bahwa kesuksesan personal mereka hanya bisa dicapai dengan syarat mereka mampu memuaskan tuntutan atau harapan dari kelompok kepentingan khusus yang beraliansi dengan para politisi,yang dalam hal ini adalah para anggota kongres (parlemen). Riggs menyatakan:“ …. these groups and their congressional allies, in turn, know their needs wil be best served by well-qualified officials whose long-term experience and training enable the to administer well. The careerists, accordingly, know that their own self-interest will be best served by good administration of their programs” (Riggs, 2001: 828).
Di Indonesia pada era SBY dan Joko Widodo pun, asal-usul para menteri terbagi dua, ada yang didasarkan atas meritokrasi dan ada pula para politisi yang merupakan respresentasi partai politik pendukung pemerintahan. Dengan demikian, sudah dapat ditebak sebelumnya bagaimana pola hubungan antara birokrasi dan masalah-masalah politik.
Kendatipun Weber berkeinginan birokrasi sebagai organisasi yang diwenangi otoritas legal-rasional, birokrasi pun tetap berwatak politis dikarenakan pejabat eselon atas ditunjuk oleh pejabat politik yang punya agenda tertentu dengan harapan birokrat eselon atas tersebut di bawah kendali pejabat politik. Intinya, hampir tidak mungkin untuk mengeluarkan pernyataan bahwa birokrasi bersifat netral dan steril dari pengaruh politik.
Birokrasi tidak terlepas dari pengaruh politik, dan sebab itu menjadi hal yang menarik untuk melakukan suatu korelasi antara birokrasi dan demokrasi. Dari sudut pandang demokrasi, birokrasi dapat saja dianggap sebagai entitas yang anti-demokrasi. Slogan anti-birokrasi kerap berkumandang dalam pidato-pidato para calon pejabat politik. Tuduhan bahwa birokrasi adalah entitas publik yang lamban, selalu meminta upah atas pelayanan yang diberikan, kaku, dan mengalami apa yang disebut DeHoog sebagaibiropatologi.
Penyakit biropatologi ini ditemukan dalam organisasi pemerintahan yang mengurangi kemampuan efektif birokrasi dalam memenuhi tujuan kebijakan melalui serangkaian program secara efisien dan responsif (DeHoog 2000:132). Dengan demikian, slogan anti-birokrasi pun jatuh menjadi sekadar isu-isu politik untuk menggerakkan pilihan politik warganegara, membuat birokrasi sebagai common enemy, kendati slogan tersebut hanya kosmetik belaka untuk menarik suara para pemilih.
Ironisnya, birokrasi pun kerap dipandang sebagai sebuah organ pemerintahan yang punya kemampuan untuk bergerak sendiri. Birokrasi memiliki kemampuan menyabotase program-program berorientasi publik dari para pejabat, apabila program tersebut dinilai oleh birokrat akan merugikan kepentingannya. Bahkan, secara lebih jauh, birokrasi dapat saja melakukan character assassination terhadap siapapun pejabat politik yang dinilai akan mengganggu kepentingan birokrat (terutama eselon I dan II) secara keseluruhan. Juga dapat saja terjadi semacam aliansi terselubung antara kalangan birokrat dengan tokoh-tokoh politik tertentu yang menjadi lawan dari pejabat politik yang berkuasa.
Namun, pandangan negatif atas birokrasi dari para pembela demokrasi tidaklah selalu berhasil sepenuhnya.
Sebagian segmen justru malah menyatakan bahwa birokrasi harus mempertahankan posisi kaku, penuh rahasia, dan harus ‘anti-demokrasi’ dalam pekerjaannya, dikarenakan negara (rezim) tetap bertanggung jawab atas masalah keamanan nasional dan mandat khusus dari konstitusi yang berlingkup pada rahasia negara. Misalnya, publik tentu tidak akan memperoleh informasi yang rinci mengenai siapa saja anggota Badan Intelijen Negara (BIN) yang ditugaskan di wilayah kecamatan atau kelurahan tempat mereka tinggal saat memonitoring pergerakan jaringan pengedar narkotika. Juga, publik tidak akan pernah tahu penempatan alat-alat pertahanan strategis dan taktis negara, siapa yang memegang, dan mekanisme pengaktivasiannya.
Mengutip pendapat Koven (2009), bahwa stigma-stigma yang menempatkan seolah-olah birokrasi dan demokrasi adalah dua konsep yang saling bertentangan adalah tidak pada tempatnya. Birokrasi dan demokrasi memiliki nilai-nilainya sendiri. Karakter pejabat politik dan pejabat birokrasi tentu saja berbeda karena pelatihan penjenjangan yang dialami, sumpah jabatan yang diucapkan pun berbeda. Bagi Koven, pertentangan nilai dasar antara demokrasi dan birokrasi kemudian melahirkan suatu pendekatan baru dalam administrasi publik yaitu New Public Management (NPM) (Koven2009:152).
Nilai-nilai perwakilan publik untuk mengontrol pemerintahan seperti disuarakan oleh pendukung demokrasi dapat hidup berdampingan dengan nilai-nilail legal-rasional dan efisiensi dari birokrasi.
Koven menyatakan “ …. democracy and bureaucracy are often viewed as mutually exclusive concepts …
appears to be misplaced … value of efficiency [dalam birokrasi]
can coexist with value of representation [dalam demokrasi].”
Pernyataan birokrasi dan demokrasi eksklusif satu sama lain, adalah lebih tepat menyatakannya sebagai relasi secara simbiotik-mutualistik satu sama lain.
Demokrasi menghendaki kontrol publik atas jalannya birokrasi,
sementara birokrasi dapat mempraktekkan kompetensi netral untuk melayani keinginan pejabat politik
dalam negara demokrasi yang ingin menyejahterakan publik.
Hingga sejauh ini, dapat dinyatakan bahwa demokrasi berkenaan dengan masalah-masalah politik sementara birokrasi berkenaan dengan masalah-masalah teknis-profesional (meritokratisme). Hingga saat ini pula kita dapat melihat bahwa hubungan demokrasi dan birokrasi sulit untuk tidak berkelindan satu sama lain.
