Politisasi Birokrasi dalam Demokrasi
Pengalaman sejumlah negara memperlihatkan bahwa politisasi birokrasi tidak mudah dihindari. Hanya kadarnya berbeda-beda. Di sejumlah negara intervensi rezim penguasa dan lembaga politik terhadap birokrasi sangat kuat, sehingga membuat tingkat kemandirian birokrasi berada pada titik rendah. Sementara itu, di sejumlah negara lainnya intervensi tersebut tergolong lemah, sehingga birokrasi dapat menyelenggarakan pemerintahan tanpa diganggu oleh kepentingan politik rezim penguasa. Dalam kondisi demikian, birokrat memiliki posisi tawar politik yang relatif tinggi, karena tidak harus mengabdi pada rezim penguasa. Rezim penguasa juga tidak bisa semena-mena karena fungsi politik dan fungsi administrasi pemerintahan dapat dipisahkan dengan jelas.
Satu hal patut dicatat adalah apabila intervensi politik dilakukan untuk meningkatkan profesionalisme sehingga penyelenggaraan pemerintahan menjadi lebih efektif dan efisien,
boleh jadi mampu menghadirkan pelayanan publik yang berkualitas.
Tetapi intervensi politik tersebut bisa menghadirkan ketegangan, bahkan konflik penyelenggaraan pemerintahan,
apabila semata-mata hanya ditujukan untuk meraih, mengembangkan, dan mempertahankan kekuasaan.
Akibatnya, ukuran keberhasilan kinerja birokrasi lebih dibingkai oleh tujuan melestarikan kekuasaan rezim dan mengabaikan kualitas pelayanan publik.Dengan kata lain, kebijakan dan program yang dicanangkan lebih ditujukan untuk memperkuat pengaruh rezim penguasa daripada untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat.
Setidaknya, ada tiga karakteristik birokrasi ketika politisasi birokrasi bersinggungan dengan demokrasi.
Pertama, ketika tingkat kemandirian birokrasi pada kategori rendah dan demokrasi belum berkembang (tingkat kompetisi, transparansi, dan partisipasi rendah),
maka birokrasi diletakkan sebagai instrumen rezim penguasa untuk memobilisasi dukungan politik.
Dalam situasi demikian, birokrasi berkembang menjadi institusi yang mengabdi pada kepentingan institusi politik. Para birokrat juga memposisikan dirinya sebagai client rezim dan bekerja dalam tradisi dengan bingkai clientelisme. Birokrat tidak memiliki posisi tawar yang kuat terhadap kemauan politisi.
Kedua, ketika tingkat kemandirian birokrasi pada kategori sedang dan demokratisasi dalam proses transisi, maka birokrasi lebih berkedudukan sebagai institusi yang menjembatani kepentingan rezim penguasa dan kepentingan publik. Birokrat lebih memposisikan diri sebagai broker dan seringkali berusaha melepaskan diri dari tanggung jawab implementasi kebijakan publik.
Ketiga, pada saat tingkat kemandirian birokrasi cukup tinggi dan demokrasimulai mapan (kompetisi terbuka,
transparansi dan partisipasi tergolong tinggi), makabirokrasi mampu memerankan diri sebagai partner.
Dalam situasi demikian, birokrasi berusaha bekerja efektif dan efisien, serta berorientasi pada kualitas pelayanan publik.
Birokrat kemudian menempatkan diri sebagai agen perubahan yang piawai melaksanakan kebijakan publik sekaligus penyelenggara pemerintahan yang mampu meningkatkan kesejahteraan masyarakat.
Pertanyaannya, bagaimana pengalaman Indonesia selama 32 tahun rezim Orde Baru berkuasa?Birokrasi ditempatkan sebagai instrumen rezim penguasa untuk mobilisasi dukungan politik. Ketika itu dibuat kebijakan monoloyalitas yang mewajibkan segenap birokrat (aparat pemerintah) mendukung partai pemerintah.
Bahkan ketika itu pemerintah Orde Baru menempatkan birokrasi sebagai salah satu pilar penting kekuasaan,
di samping ABRI (militer dan polisi) dan Golongan Karya.
Dalam setiap pemilihan umum, pegawai negeri dan keluarganya wajib memberikan suaranya kepada Golongan Karya. Pegawai negeri juga harus menjadi juru kampanye untuk kepentingan Golongan Karya. Ketika itu, birokrat (aparat pemerintah) benar-benar mengabdi pada kepentingan rezim penguasadan jauh dari orientasi pada kualitas pelayanan publik. Kinerja birokrasi lebih banyak diukur dari segi loyalitas pada rezim daripada kualitas pelayanan yang diberikan kepada publik.
Setelah rejim Orde Baru tumbang, birokrasi berusaha diletakkan kembali sebagai institusi pelayan publik dan dijauhkan dari pelbagai bentuk intervensi politik. Usaha ini sejalan dengan ide reinventing government, sebuah cita-cita yang ingin meletakkan pelayanan publik sebagai orientasi utama dari birokrasi pemerintahan.
Namun, usaha tersebut ternyata tidak berjalan mulus.
Pertama, dibeberapa tempat birokrasi kita masih kental diwarnai oleh kultur ambtenar, ningrat,
atau masih sering menempatkan publik sebagai obyek kekuasaan daripada subyek yang harus memperoleh pelayanan yang berkualitas.
Dibeberapa tempat birokrasi masih sering dilanda sindrom ‘bisnis jabatan’,
dimana jabatan yang diperoleh bukan karena prestasi tetapi karena kedekatan dengan rezim penguasa.
Implikasinya,birokrasi bukan hanya mengembangkan hubungan yang saling menghidupi—
terutama untuk mengisi dan memperbesar logistik partai,—tetapi juga memberi pelayanan yang diskriminatif.
Kedua, dibeberapa tempat terjadi politisasi birokrasi varian baru.
Apabila pada zaman Orde Baru politisasi birokrasi dilakukan dengan menempatkan birokrasi sebagai pilar penting dalam menyangga kelestariaan kekuasaan satu rezim saja (monoloyalitas), saat ini birokrasi diintervensi oleh kekuatan politik yang bervariasi.
Sejumlah pengamat menengarai bahwa dalam tubuh birokrasi tumbuh ‘multiloyalitas’,
artinya loyalitas birokrat bervariasi mengikuti afiliasi politik rezim penguasa (tidak satu rejim).
Penyelenggaraan pemerintahan kemudian banyak diwarnai oleh kepentingan pribadi daripada kepentingan intitusi,
karena itu birokrasi semakin sulit diharapkan mengembangkan pelayanan publik yang berkualitas.
Belum lagi kalau kita melihat gejala kuat dalam praktek demokratisasi di daerah sepanjang lima tahun pemberlakuan pilkada.
Wajah negatif demokrasi dalam konteks pilkada tersirat dari makin menguatnya sistem birokrasi klientelistik,
yang postur kekuasaannya ditentukan oleh hukum pertukaran ‘jasa politik’ antara patron politik dan birokrasi sebagai klien.
Birokrasi klientelistik tampil sebagai patronase politik baru di daerah yang kehadirannya dapat menggerus nilai-nilai demokrasi dan birokrasi.
Keadilan untuk mendapat perlakuan yang sama dan kompetisi sehat berdasarkan asas no pain, no gain,
siapa yang tidak cerdas, kreatif dan bekerja keras, tidak dipromosikan dalam alokasi jabatan.
Kita seolah terlepas dari cengkeraman birokrasi otoriterisme produk dan warisan Orde Baru
yang mengintegrasikan birokrasi sebagai kekuatan penyangga rezim, dan kini terperangkap dalam birokrasi klientelistik,
dimana birokrasi direkrut sebagai ’tim sukses’ yang bersifat temporal hanya untuk kepentingan jabatan.
Untuk itu, diperlukan reformasi birokrasi yang diarahkan pada pembangunan birokrasi yang efektif yaitu birokrasi yang rasional, sekular dan legal,
memiliki pengetahuan teknis dan spesialis untuk menangani permasalahandi masyarakat.
Agar Indonesia tidak semakin jatuh, maka birokrasi Indonesia perlu melakukan reformasi secara menyeluruh.
Reformasi itu sesungguhnya harus dilihat dalam kerangka teoritikdan empirik yang luas,
mencakup didalamnya penguatan masyarakat sipil (civil society), supremasi hukum,
strategi pembangunan ekonomi dan pembangunan politik yang saling terkait dan mempengaruhi.
